Marco regulatório de criptoativos no Congresso: estado da tramitação

A regulação de criptoativos no Brasil avança em duas frentes paralelas: normas infralegais do Banco Central e da CVM, e projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional. Este artigo mapeia o estado atual da agenda legislativa, identifica pontos de convergência e conflito entre propostas, e indica quais definições ainda carecem de consenso técnico.

Contexto normativo pré-legislativo

Antes de examinar os textos em discussão, é necessário situar o que já está em vigor. A Lei nº 14.478/2022 estabeleceu diretrizes para o mercado de criptoativos e delegou ao Poder Executivo a regulamentação detalhada. Em 2025, o Banco Central publicou a Resolução BCB nº 519, que institui o regime de autorização para prestadores de serviços de ativos virtuais (PSAVs), com requisitos de capital, governança e segregação patrimonial.

A CVM, por sua vez, editou instruções sobre oferta pública de tokens com características de valores mobiliários e consultas sobre custódia institucional. Esses atos normativos operam independentemente da conclusão de novos projetos de lei, mas várias lacunas — especialmente em matéria penal, tributária e de competência sancionatória — dependem de texto legislativo.

Projetos na Câmara dos Deputados

Na Câmara, o PL 4.041/2021 permanece como referência central. O texto original, de autoria do deputado Aureo Ribeiro, foi substancialmente alterado em comissões e aguarda votação em plenário. As principais modificações incluem:

• Definição ampliada de "ativo virtual" para abranger tokens fungíveis e não fungíveis utilizados como meio de pagamento ou investimento.
• Atribuição ao Banco Central da supervisão primária de PSAVs, com participação da CVM em ofertas públicas.
• Previsão de regime sancionatório com multas proporcionais ao faturamento e possibilidade de suspensão de autorização.
• Exigência de informação ao Coaf para operações acima de limites a serem fixados em regulamento.

Projetos satélites tratam de tributação (PL 2.995/2023) e de enquadramento de mineração de criptoativos como atividade industrial para fins de energia elétrica. A articulação entre esses textos ainda não está consolidada, e há risco de inconsistência se aprovados em momentos distintos sem conferência de comissão mista.

Agenda no Senado Federal

No Senado, o PL 3.150/2023 propõe marco próprio com ênfase em proteção ao consumidor e educação financeira. O relator incluiu dispositivos sobre publicidade de criptoativos e responsabilidade solidária de influenciadores digitais em casos de omissão de riscos. Esse ponto gerou debate intenso entre associações do setor e entidades de defesa do consumidor.

Outro eixo relevante é a competência criminal. O PL 1.728/2024, vinculado à Comissão de Assuntos Econômicos, tipifica fraudes envolvendo esquemas de pirâmide com criptoativos e prevê agravamento quando há uso de stablecoins para ocultação de origem ilícita. A redação atual remete à Lei de Lavagem de Dinheiro, mas juristas divergem sobre a necessidade de lei específica versus adequação interpretativa dos tipos existentes.

Pontos de convergência

Apesar das diferenças, observam-se convergências importantes entre Câmara e Senado:

1. Reconhecimento de que PSAVs devem operar apenas com autorização prévia de órgão regulador.
2. Exigência de segregação entre patrimônio do prestador e dos clientes.
3. Previsão de sandbox regulatório para inovações em tokenização de ativos reais.
4. Harmonização com padrões internacionais do G20 e recomendações do Financial Stability Board.

A tramitação legislativa não substitui a regulamentação infralegal em curso, mas pode ampliar ou restringir competências já exercidas pelo Banco Central e pela CVM.

Divergências em aberto

Três questões permanecem sem consenso:

Competência tributária. Deputados defendem alíquota fixa sobre ganho de capital em criptoativos; senadores preferem tratamento alinhado à tributação de operações financeiras com tabela progressiva. A Receita Federal emitiu parecer técnico favorável à segunda abordagem, mas sem efeito vinculante.

Tokens de governança. Há incerteza sobre se tokens que conferem direito de voto em protocolos descentralizados configuram valor mobiliário. A CVM tem adotado análise caso a caso; projetos de lei divergem entre definição ampla e lista excludente.

Stablecoins. O Banco Central posicionou-se por regulamentação específica via Resolução BCB, enquanto parlamentares pressionam por capítulo dedicado na lei marco. A Cadeia publicará nota complementar sobre stablecoins em breve.

Cronograma provável

Com base em entrevistas com assessores legislativos e consulta ao sistema de acompanhamento de proposições, estimamos que a votação do PL 4.041/2021 em plenário da Câmara pode ocorrer no segundo semestre de 2026, condicionada à definição do relatório final da Comissão de Finanças e Tributação. A aprovação na Câmara enviaria o texto ao Senado, onde tramitação adicional de seis a doze meses é historicamente provável.

Recomendamos acompanhamento direto das atas de audiências públicas e dos pareceres técnicos divulgados pelos reguladores, citados nas referências abaixo. Correções factuais podem ser enviadas a [email protected].

Referências

• Lei nº 14.478/2022 — Marco legal dos criptoativos.
• Resolução BCB nº 519/2025 — Regime de autorização de PSAVs.
• PL 4.041/2021 — Câmara dos Deputados.
• PL 3.150/2023 — Senado Federal.